Limites do controle do TCU sobre o mérito técnico-regulatório
Em março de 2026, o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Mandado de Segurança 40.087/DF, consolidou entendimento acerca dos limites da atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) no controle das decisões das agências reguladoras, estabelecendo balizas para preservar a discricionariedade técnica e a autonomia decisória dessas autarquias.
A controvérsia originou-se da Resolução ANTAQ nº 72/2022, que disciplinou a cobrança do Serviço de Segregação e Entrega (SSE) na movimentação de contêineres entre terminais e recintos retroportuários. Enquanto terminais defendiam a taxa como remuneração de serviço adicional, recintos alegavam caráter anticompetitivo, tendo a Agência exercido sua competência mediadora ao regulamentar a cobrança em vez de proibi-la.
Contudo, o TCU, por meio do Acórdão nº 1.825/2024-Plenário, determinou a anulação da norma com suspensão cautelar imediata, alegando irregularidade intrínseca da cobrança e substituindo a expertise técnica da ANTAQ por sua avaliação institucional. Em resposta, a autarquia impetrou o mandado de segurança para salvaguardar sua autonomia funcional. A discussão central residiu na impossibilidade de o controlador externo reavaliar o mérito de decisões técnicas das agências, conforme consolidado pela Lei nº 13.848/2019.
Essa norma estruturou as agências sob regime especial, conferindo-lhes ausência de subordinação hierárquica e competência para implementação técnica da política pública, amparada pela estabilidade de mandatos e especialização do corpo técnico.
A autonomia técnica constitui, assim, o núcleo da regulação, de modo que o TCU apenas pode intervir em hipóteses de flagrante ilegalidade, conforme exige o Art. 4º ao impor proporcionalidade e adequação entre meios e fins. Ao regulamentar o SSE, a ANTAQ exerceu esse juízo, enquanto a suspensão determinada pelo TCU interferiu indevidamente no equilíbrio setorial.
No MS 40.087/DF, o STF firmou que a fiscalização do TCU deve ser de segunda ordem, limitando-se à verificação da legalidade procedimental, da motivação e da razoabilidade dos estudos. O controlador deve zelar pela integridade da governança regulatória, sem substituir o mérito das escolhas técnicas, vedação decorrente da separação de funções.
Nesse sentido, apresenta-se o seguinte trecho do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal:
Direito administrativo e outras matérias de direito público. Terceiro agravo regimental em mandado de segurança. Resolução ANTAQ nº 72/22. Serviço de Segregação e Entrega (SSE ou TCH-2). Acórdão nº 1.825/2024-TCU-Plenário. Indevido avanço em escolha para problema regulatório que o legislador conferiu à ANTAQ. (...) 2. A questão em discussão consiste em saber se foi legítima a atuação do TCU ao, por meio acórdão impugnado, manter decisão em que i) se determinou que a ANTAQ anulasse todos os dispositivos da Resolução ANTAQ nº 72/22 que dissessem respeito ao serviço de segregação e entrega de contêineres (SSE) e ii) se suspenderam, cautelarmente, os efeitos dos referidos dispositivos. III. Razões de decidir 3. O TCU, ao vedar a possibilidade da cobrança do SSE, adentrou indevidamente, embora sob pretexto de atuação dentro de suas competências institucionais, em escolha para problema regulatório que o legislador conferiu à ANTAQ. 4. No contexto das agências reguladoras, “a fiscalização do Tribunal [TCU] deve ser sempre de segunda ordem, sendo seu objetivo a atuação das agências reguladoras como agentes estabilizadores e mediadores do jogo regulatório. Logo, sua fiscalização não de versar sobre o jogo regulatório em si mesmo considerado” (Min. Benjamin Zymler, Acórdão nº 1.703/2004-TCU-Plenário). IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental não provido. (MS 40087 AgR-terceiro, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 09-03-2026, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-03-2026 PUBLIC 10-03-2026)
A decisão no MS 40.087/DF irradia efeitos para setores como energia, saneamento e telecomunicações, protegendo as agências reguladoras. Ao fixar a tese da deferência técnica, o STF garante que políticas setoriais não sejam interrompidas por interpretações divergentes do TCU. Isso é vital para a estabilidade das concessões, reduzindo o risco regulatório e protegendo a confiança em contratos de longo prazo.
Em suma, o julgamento equilibra autonomia técnica e controle de legalidade, delimitando as fronteiras institucionais. O regulador conforma o mercado ao interesse público, enquanto o controlador vigia o rito e a lei. Essa clareza fortalece a segurança jurídica e consolida o modelo regulatório brasileiro como um ambiente seguro e tecnicamente orientado para o desenvolvimento nacional.
Fonte: Informativo do STF
